Radar Jurídico nº 001 | 07/10/2026
A implementação da Reforma Tributária sobre o consumo, iniciada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada, em seus principais aspectos, pelas Leis Complementares nº 214/2025 e 227/2026, inaugura um período de transição marcado pela coexistência entre os tributos atualmente incidentes sobre o consumo e o Imposto sobre Bens e Serviços – IBS e a Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS, circunstância que, além de exigir importantes adaptações operacionais por parte dos contribuintes, começa a revelar novas controvérsias relacionadas à interação entre os dois sistemas.
Dentre essas controvérsias, merece especial atenção a possibilidade de inclusão dos valores correspondentes ao IBS e à CBS nas bases de cálculo do ICMS e do ISS, uma vez que, caso os novos tributos sejam considerados integrantes do valor da operação ou do preço do serviço, haverá, durante o período de coexistência, incidência dos tributos estadual e municipal sobre valores correspondentes ao IBS e à CBS, com o consequente aumento da carga tributária suportada pelos contribuintes.
No âmbito do ICMS, a discussão já ultrapassou o plano teórico, na medida em que as Administrações Tributárias estaduais começam a manifestar entendimento favorável à inclusão. Em São Paulo, a SEFAZ/SP, por meio das Respostas às Consultas Tributárias nº 32.303/2025, 32.931/2025, 33.083/2026 e 32.505/2025, concluiu que, quando efetivamente exigíveis, o IBS e a CBS deverão compor o valor da operação e, consequentemente, integrar a base de cálculo do imposto estadual, entendimento que também encontra manifestações administrativas no mesmo sentido em outros Estados.
A posição fazendária está fundamentada, essencialmente, no artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996, que estabelece o valor da operação como base de cálculo do ICMS, partindo-se da premissa de que, inexistindo disposição legal determinando expressamente a exclusão do IBS e da CBS, os respectivos valores comporiam a grandeza submetida à tributação. A esse fundamento soma-se o argumento de que a própria Reforma Tributária, ao disciplinar a transição entre os sistemas, pretendeu preservar as receitas dos Estados e dos Municípios, conforme se extrai, entre outros dispositivos, dos artigos 128 e 130 do ADCT.
A preservação da arrecadação dos entes federativos, contudo, não representa, por si só, autorização para ampliação das bases de cálculo dos tributos, especialmente diante do princípio da legalidade tributária, previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, e dos limites impostos pela própria materialidade constitucional do ICMS, prevista no artigo 155, inciso II, da Constituição Federal, razão pela qual a controvérsia exige determinar se os valores correspondentes ao IBS e à CBS efetivamente integram o “valor da operação” definido pelo artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 ou se a sua inclusão dependeria de previsão normativa específica.
Nesse aspecto, a edição da Lei Complementar nº 227/2026 acrescentou elemento especialmente relevante à discussão, pois o legislador complementar, já após a instituição do IBS e da CBS e no contexto da implementação da Reforma Tributária, alterou expressamente o artigo 13, § 1º, da Lei Complementar nº 87/1996 para estabelecer que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o Imposto Seletivo integrará a base de cálculo do ICMS, sem estabelecer disposição equivalente em relação ao IBS e à CBS.
A opção legislativa reforça a controvérsia sob a perspectiva da legalidade, uma vez que, ao disciplinar expressamente a interação entre o novo sistema e o ICMS, o legislador complementar determinou a inclusão do Imposto Seletivo na base do imposto estadual, mas não conferiu o mesmo tratamento ao IBS e à CBS, circunstância que permite sustentar que a simples referência ao “valor da operação” não seria suficiente para autorizar, indistintamente, a incorporação de quaisquer tributos à base do ICMS.
A análise deve considerar, ainda, a própria arquitetura constitucional conferida aos novos tributos, especialmente porque o artigo 156-A, § 1º, da Constituição Federal estabelece que o IBS será informado pelo princípio da neutralidade, diretriz igualmente consagrada pelo artigo 2º da Lei Complementar nº 214/2025 em relação ao IBS e à CBS. Embora a neutralidade, isoladamente, não determine a exclusão dos novos tributos das bases do ICMS e do ISS, constitui importante vetor interpretativo para a aplicação das normas que disciplinam a convivência entre os dois sistemas, sobretudo diante do aumento da carga tributária que poderá decorrer exclusivamente da sobreposição temporária entre os tributos.
Também merece atenção a assimetria estabelecida pela própria Lei Complementar nº 214/2025, cujo artigo 12, § 2º, inciso V, determina que, durante o período de transição, ICMS e ISS não integram a base de cálculo do IBS e da CBS, sem estabelecer expressamente a regra inversa. Embora essa ausência de reciprocidade possa ser utilizada pelos Fiscos como argumento favorável à inclusão dos novos tributos nas bases do ICMS e do ISS, ela não resolve, por si só, a controvérsia, que permanece condicionada à existência de fundamento constitucional e legal suficiente para que IBS e CBS sejam incorporados ao valor da operação ou ao preço do serviço.
Por outro lado, a análise jurídica do tema não pode desconsiderar o Tema Repetitivo nº 1.223 do Superior Tribunal de Justiça, no qual foi reconhecida a legalidade da inclusão do PIS e da Cofins na base de cálculo do ICMS quando esta corresponder ao valor da operação, sob o fundamento de que as contribuições representam repasse econômico. Trata-se do principal precedente que poderá ser invocado pelos Fiscos estaduais para defender tratamento semelhante em relação ao IBS e à CBS, especialmente porque o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema nº 1.446 da repercussão geral, concluiu pela natureza infraconstitucional da controvérsia envolvendo PIS/Cofins na base do ICMS.
A aplicação desse entendimento aos novos tributos, entretanto, não é automática, pois IBS e CBS foram instituídos em contexto constitucional diverso daquele aplicável ao PIS e à Cofins, encontram-se submetidos a uma disciplina normativa própria e integram um sistema concebido para substituir gradualmente a tributação atual sobre o consumo, devendo ser considerada, ainda, a circunstância de que, posteriormente à sua criação, a LC nº 227/2026 alterou a própria Lei Kandir para determinar expressamente a inclusão do Imposto Seletivo na base do ICMS, sem fazer referência semelhante ao IBS e à CBS.
A relevância da discussão vem se refletindo no Poder Judiciário. Em setembro de 2026, a 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, no Mandado de Segurança nº 1138866-98.2026.8.26.0053, concedeu medida liminar para assegurar ao contribuinte o direito de apurar o ICMS sem a inclusão dos valores correspondentes ao IBS e à CBS em sua base de cálculo quando esses tributos se tornarem efetivamente exigíveis, reconhecendo, em cognição sumária, a plausibilidade jurídica da tese. Embora se trate de decisão de primeira instância, com efeitos restritos às partes e ainda sujeita à revisão, o pronunciamento evidencia que a controvérsia possui dimensão concreta e começa a ser enfrentada judicialmente.
No que se refere ao ISS, a discussão apresenta fundamentos igualmente relevantes, embora ainda se encontre em estágio menos desenvolvido no âmbito administrativo e jurisprudencial, uma vez que o artigo 156, inciso III, da Constituição Federal atribui aos Municípios e ao Distrito Federal competência para instituir o imposto sobre serviços, enquanto o artigo 7º da Lei Complementar nº 116/2003 estabelece expressamente que sua base de cálculo corresponde ao preço do serviço. Nesse contexto, também em relação ao imposto municipal deverá ser analisado se os valores correspondentes ao IBS e à CBS, enquanto tributos autônomos instituídos pelo novo sistema constitucional, podem ser incorporados ao preço da prestação para fins de incidência do ISS sem previsão legal específica nesse sentido.
Dessa forma, embora a matéria ainda esteja em construção e existam argumentos relevantes em ambos os sentidos, há fundamentos jurídicos consistentes para questionar a inclusão do IBS e da CBS nas bases de cálculo do ICMS e do ISS, especialmente à luz do princípio da legalidade tributária, dos limites constitucionais e legais das respectivas materialidades e bases de cálculo, da estrutura normativa própria conferida aos novos tributos e, particularmente no caso do ICMS, da opção expressa do legislador complementar de incluir o Imposto Seletivo em sua base de cálculo sem estabelecer igual previsão para IBS e CBS.
A transição para o novo sistema tributário exigirá, portanto, não apenas a adaptação dos contribuintes às novas regras de apuração e recolhimento, mas também uma análise cuidadosa dos efeitos decorrentes da convivência entre os dois modelos, de modo a evitar que essa sobreposição resulte em ampliação das bases tributáveis sem fundamento constitucional e legal suficiente. Nesse cenário, a discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS nas bases do ICMS e do ISS tende a ocupar espaço relevante no contencioso tributário decorrente da Reforma, recomendando-se que os contribuintes avaliem antecipadamente os respectivos impactos econômicos e as alternativas jurídicas disponíveis para preservação de seus direitos.
Ariane Lazzerotti – OLB Advogados | Parceiros do Grupo De Biasi
Atenciosamente,
Equipe De Biasi
